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　　　　据《尚书大传》，周公制礼作乐前曾有过踌躇、犹豫：“周公将作礼乐，优游（注：犹豫）之三年不能作……然后营洛，以观天下之心，于是四方诸侯率其群党，各攻（注：取）位于其庭。周公曰：‘示之以力役且犹至，况导之以礼乐乎？’然后敢作礼乐。”由于这时殷人的叛乱平息不久，天下尚未真正归附，故周公首先通过营建洛邑，迁殷顽民，镇之以成周八师，以威慑天下。等到诸侯纷纷归顺王庭后，才敢于制作礼乐。从“示之以力役且犹至，况导之以礼乐乎”一句来看，周公显然认为武力威慑是前提，制礼作乐是结果。《尚书大传》在历数周公的事迹时称：“一年救乱，二年克殷，三年践奄，四年建侯卫，五年营成周，六年制礼作乐，七年致政成王。”“克殷”“营成周”等是周公平定殷人叛乱的政治、军事举措。等到这一切都完成后，第六年才制作礼乐，这里的礼是狭义的，指礼仪、仪节。制礼作乐乃是以庆典的形式，表示天下安定，人心顺服。故制礼作乐后，第七年便“致政成王”。

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　　　　已有学者注意到，古人所说的礼有广义、狭义之分，就广义说，凡典章制度及与之相关的道德准则、行为规范等，均可称之为礼；就狭义说，则专指贵族间为庆贺、纪念、追悼等重大事件举行的仪式。学者多认为周公制礼作乐的礼是广义的，如杨朝明认为周公制礼包括三方面的内容，一是礼义；二是礼仪或礼节；三是礼俗。另外，周公还曾制定刑律（《周公事迹研究》）。按照这种说法，实际应称为周公制礼作刑，因为古代礼、刑乃是相对的，礼并不包括刑。