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据《尚书大传》,周公制礼作乐前曾有过踌躇、犹豫:“周公将作礼乐,优游(注:犹豫)之三年不能作……然后营洛,以观天下之心,于是四方诸侯率其群党,各攻(注:取)位于其庭。周公曰:‘示之以力役且犹至,况导之以礼乐乎?’然后敢作礼乐。”由于这时殷人的叛乱平息不久,天下尚未真正归附,故周公首先通过营建洛邑,迁殷顽民,镇之以成周八师,以威慑天下。等到诸侯纷纷归顺王庭后,才敢于制作礼乐。从“示之以力役且犹至,况导之以礼乐乎”一句来看,周公显然认为武力威慑是前提,制礼作乐是结果。《尚书大传》在历数周公的事迹时称:“一年救乱,二年克殷,三年践奄,四年建侯卫,五年营成周,六年制礼作乐,七年致政成王。”“克殷”“营成周”等是周公平定殷人叛乱的政治、军事举措。等到这一切都完成后,第六年才制作礼乐,这里的礼是狭义的,指礼仪、仪节。制礼作乐乃是以庆典的形式,表示天下安定,人心顺服。故制礼作乐后,第七年便“致政成王”。
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