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1958年到1970年,国家遇到了很多困难，生产力水平比较落后，物质条件也严重匮乏。在当时中国这样一个舰船制造基础非常薄弱的国度，研制核潜艇这项尖端复杂的科研是难以想象的。同时，很多人包括科研人员容易被物质和精神方面的一些东西所困扰，集中精力搞科研攻关就是面临现实的挑战，既有物质的，也有精神的，这是首要克服的困难。
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较早出土的睡虎地秦律、张家山汉简《二年律令》，均已呈现出篇章分明的结构。云梦睡虎地汉律、荆州胡家草场汉律和益阳兔子山汉律目录大致相同，进一步展示出集篇为卷、两卷并存的格局。兔子山律目分为“狱律”“旁律”两部分，其中“狱律”包含告、盗、贼、囚、亡等十七篇，“旁律”包含田、户、仓、金布、市贩等二十七篇。当时的律分“罪名之制”和“事律”两类，大抵“罪名之制”是对犯罪行为的处罚规定，类似于刑事法律；“事律”是对违反制度行为的处罚规定，类似于行政法规。西汉早期律典中，“旁律”诸篇均属事律；“狱律”虽然以“罪名之制”诸篇为主，但却夹杂几篇“事律”（效、关市、厩律等）。这种安排很不好理解，或许与萧何制定“律九章”的历史有关。
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