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围绕周公的文治武功，实际存在两种叙述，一种是“明德慎罚”，这是周公的主张，出现比较早，后人将其概括为德主刑辅。一种是制礼作乐，主要见于成篇于春秋战国时期的《逸周书·明堂解》和《礼记·明堂位》，以及成书于汉代的《尚书大传》。需要说明的是，春秋以前的现存文献，礼字的使用还不普遍。西周政治、伦理的核心概念乃是德，作为法则称为典、彝、则，礼即是对典、彜、则的概括，是由后者发展而来。故若换作后来的语言，明德慎罚实际也就是制礼作刑，其与后人津津乐道的制礼作乐不是同一层次的概念。制礼作刑是周公的执政方针，涉及礼制建构、司法审判等，而制礼作乐则是周公平定天下后的庆典仪式。前者是因，后者是果，有了制度性的制礼作刑，才可能有礼仪性的制礼作乐。但从后来的叙述来看，人们恰恰将二者混同起来，并用制礼作乐来称颂周公的政治业绩。及至宋元明清，周公制礼作乐已经成为一种书写模式。如《唐会要》说：“周公践极，制礼作乐，功比帝王。”《元史·礼乐志》载：“前圣之制，至周大备。周公相成王，制礼作乐，而教化大行，邈乎不可及矣。”乃至于后世的统治者想宣示自己的丰功伟绩，也要效法周公制礼作乐了。这时所说的礼显然已不只是狭义的庆典仪式，而是制度的极大完备。但这样便存在着一个矛盾，“制礼”需要以政治安定为前提，而要做到政治安定又离不开德（礼）与刑。这说明以往学者用制礼作乐来概括周公的文治武功并不恰当，相反，制礼作乐需结合制礼作刑才可以得到解释和说明。
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